淺析PPP項(xiàng)目中實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)

李巧亞 黃夢杰

近日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2022〕119號），進(jìn)一步推動PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作。政策指出，“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會同有關(guān)方面依法依規(guī)做好項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、用地、環(huán)評等前期工作，科學(xué)編制項(xiàng)目實(shí)施方案”，“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持公平、公正、公開原則，依法擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營能力的社會資本參與PPP項(xiàng)目”，“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和項(xiàng)目實(shí)際科學(xué)設(shè)定PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)及指標(biāo)體系，健全績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，加強(qiáng)績效評價及其結(jié)果應(yīng)用”，“強(qiáng)化項(xiàng)目履約管理”等。

在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過程中，實(shí)施機(jī)構(gòu)作為政府方代表，扮演著重要角色，本文旨在對PPP項(xiàng)目中實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行分析，希望能為實(shí)施機(jī)構(gòu)的工作開展提供一定的幫助。

一、實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)

根據(jù)相關(guān)政策，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在政府授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。結(jié)合PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況，通常情況下，實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要包括以下幾個方面：

（一）項(xiàng)目識別論證

組織編制可行性研究報告、實(shí)施方案、PPP合同等文件，提請同級財(cái)政部門開展物有所值評價和財(cái)政承受能力論證，并開展相關(guān)的審批修訂等工作。

（二）選擇社會資本方

依法通過公開招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商等方式，公平擇優(yōu)選擇社會資本方作為合作伙伴，并開展合同確認(rèn)談判、合同簽訂等工作。

（三）建設(shè)期管理

根據(jù)PPP合同，建設(shè)期實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)通常包括：

1.提供項(xiàng)目設(shè)施占地的土地使用權(quán)；

2.提出或?qū)徍隧?xiàng)目變更；

3.監(jiān)督項(xiàng)目保質(zhì)保量如期完工；

4.協(xié)助項(xiàng)目公司獲得相關(guān)批準(zhǔn)、協(xié)調(diào)建設(shè)爭議等。

5.運(yùn)營期管理

根據(jù)PPP合同，運(yùn)營期實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)通常包括：

1.監(jiān)測項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，組織開展績效管理和績效評價工作，依據(jù)績效評價結(jié)果向項(xiàng)目公司支付可行性缺口補(bǔ)貼等；

2.監(jiān)督項(xiàng)目的運(yùn)營管理工作，對項(xiàng)目的維護(hù)更新、財(cái)務(wù)、組織管理等進(jìn)行檢查，必要時可進(jìn)行糾正性維護(hù)；

3.協(xié)調(diào)相關(guān)方向項(xiàng)目公司提供項(xiàng)目公共設(shè)施、必要的政策支持等相關(guān)必要的條件；

4.接收履約保函，必要時根據(jù)合同兌取履約保函等；

5.協(xié)助解決項(xiàng)目運(yùn)營期間的相關(guān)爭議，根據(jù)合同對項(xiàng)目公司的違約情況進(jìn)行處理；

6.對項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)手冊、審計(jì)報告、運(yùn)營記錄等相關(guān)資料進(jìn)行備案；

7.若存在威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，介入并臨時接管項(xiàng)目；

8.合作期限屆滿或提前終止時，接收項(xiàng)目公司移交的項(xiàng)目設(shè)施。

9.進(jìn)行項(xiàng)目庫信息填報、信息更新、信息公開管理等。

二、對實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位的理解

通過對實(shí)施機(jī)構(gòu)職責(zé)的梳理，我們理解實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位可以從以下三個方面考慮：

（一）政府方的授權(quán)代表

根據(jù)政府授權(quán)，實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。實(shí)施機(jī)構(gòu)作為政府方的授權(quán)代表，代表政府方履行PPP項(xiàng)目相關(guān)職責(zé)，是組織實(shí)施方案論證、社會資本方的選擇、PPP項(xiàng)目合同的談判和簽約、項(xiàng)目公司履約管理、移交接管等職責(zé)的具體執(zhí)行單位。

（二）聯(lián)系項(xiàng)目公司和政府方的紐帶

PPP項(xiàng)目屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目的決策、建設(shè)、運(yùn)營等均離不開政府部門的支持與監(jiān)管。PPP項(xiàng)目的全生命周期可能涉及財(cái)政、發(fā)改、行業(yè)主管、環(huán)保、審計(jì)、應(yīng)急管理、稅務(wù)等多個部門，而項(xiàng)目公司作為市場化的經(jīng)營主體，難以高效率地完成與眾多政府部門的協(xié)調(diào)。實(shí)施機(jī)構(gòu)作為行政單位或事業(yè)單位，具備與其他政府部門溝通的天然優(yōu)勢，且其又掌握PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況，應(yīng)充分發(fā)揮項(xiàng)目公司和政府的紐帶作用，建立有效的工作保障和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）PPP合同的執(zhí)行者

實(shí)施機(jī)構(gòu)作為PPP合同的甲方，與項(xiàng)目公司/社會資本方簽署PPP合同。根據(jù)PPP合同，實(shí)施機(jī)構(gòu)享有相關(guān)權(quán)利，也承擔(dān)對應(yīng)的義務(wù)，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時有效履行PPP合同規(guī)定的相關(guān)義務(wù)，監(jiān)督項(xiàng)目公司的履約情況，對項(xiàng)目公司的違約情況進(jìn)行處理等。

三、實(shí)施機(jī)構(gòu)如何更好的履行職責(zé)

鑒于實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中的重要作用，為了更好的推進(jìn)PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作，建議實(shí)施機(jī)構(gòu)重視以下工作：

（一）做好前期方案論證和合同設(shè)計(jì)

實(shí)施方案作為PPP項(xiàng)目論證的重要文件，主要包括項(xiàng)目概況、運(yùn)作方式、社會資本方遴選方案、投融資和財(cái)務(wù)方案、建設(shè)運(yùn)營和移交方案、合同結(jié)構(gòu)與主要內(nèi)容、風(fēng)險分擔(dān)、保障與監(jiān)管措施等內(nèi)容。PPP項(xiàng)目合同主要包括合作雙方權(quán)利義務(wù)、合作期限、融資交割、前期工作、履約保障、項(xiàng)目用地、項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)、項(xiàng)目運(yùn)營和維護(hù)、保險、臨時接管、服務(wù)費(fèi)的計(jì)算與支付、項(xiàng)目移交、不可抗力、提前終止、一般補(bǔ)償、違約賠償、轉(zhuǎn)讓與擔(dān)保、爭議解決等內(nèi)容。

完善的實(shí)施方案和PPP合同有助于明晰雙方的權(quán)力義務(wù)邊界、合理分配項(xiàng)目風(fēng)險、加快項(xiàng)目順利落地、減少后期項(xiàng)目執(zhí)行糾紛等。因此建議實(shí)施機(jī)構(gòu)重視前期方案論證和PPP合同體系設(shè)計(jì)等基礎(chǔ)工作，為項(xiàng)目的順利實(shí)施做好鋪墊。

（二）重視合同管理，建立日常管理機(jī)制

在項(xiàng)目合同執(zhí)行和管理過程中，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重視合同管理工作。項(xiàng)目落地后，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)對PPP合同約定的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，統(tǒng)籌把控，主動履行實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)和義務(wù)，監(jiān)督督促項(xiàng)目公司履行合同相關(guān)義務(wù)，為項(xiàng)目公司做好PPP項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營管理提供便利和支持，加強(qiáng)績效考核和績效監(jiān)控，提高公共服務(wù)水平。

因此，建議實(shí)施機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮主觀能動性，建立專班負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的日常管理，細(xì)化每個月、每個季度、每個年度PPP項(xiàng)目的具體工作內(nèi)容，明確各部門職責(zé)分工，落實(shí)相關(guān)責(zé)任，與項(xiàng)目公司、政府相關(guān)部門建立常態(tài)的溝通機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)行有效監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，制訂應(yīng)對措施，保證項(xiàng)目實(shí)施效果。

（三）妥善處置解決項(xiàng)目爭議問題

PPP項(xiàng)目的合作期長達(dá)20-30年，在項(xiàng)目實(shí)施過程中難免會遇到PPP合同未約定、約定雙方協(xié)商解決、約定不清晰甚至約定事宜不符合實(shí)際等情況，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行過程中產(chǎn)生爭議。在面臨爭議問題時，建議實(shí)施機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目公司等相關(guān)方本著依法依規(guī)、公平合理、實(shí)事求是的原則，遵守PPP合同、預(yù)算管理、政企合作、招標(biāo)采購、財(cái)務(wù)稅收等相關(guān)政策約定，站在公平的立場去看待和解決問題，以實(shí)現(xiàn)合作雙贏，維持長久良好的合作關(guān)系，并以事實(shí)為依據(jù)，不夸大不縮小，有理有據(jù)，從項(xiàng)目全局出發(fā)，積極高效地推進(jìn)相關(guān)問題的解決。

建議實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司就爭議問題進(jìn)行充分的協(xié)商溝通，必要時可簽署補(bǔ)充協(xié)議，明確各方權(quán)責(zé)義務(wù)，也可對后續(xù)處理類似爭議問題進(jìn)行約定。對于無法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，可根據(jù)PPP合同的約定依法申請仲裁或提起訴訟等。

（四）聘請專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助

PPP項(xiàng)目涉及法律、財(cái)務(wù)、技術(shù)、金融、稅務(wù)等多個專業(yè)，項(xiàng)目投資規(guī)模大，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)水平的高低直接關(guān)系公共利益，建議聘請專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行PPP項(xiàng)目的實(shí)施與管理。通過聘請專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)，為PPP項(xiàng)目編制完善專業(yè)的實(shí)施方案及PPP合同等文件，公開公平競爭擇優(yōu)選取社會投資人，加快項(xiàng)目落地，協(xié)助搭建PPP項(xiàng)目內(nèi)部日常管理工作機(jī)制，為項(xiàng)目問題出具專業(yè)的咨詢意見、對項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)及運(yùn)營績效考核等，實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、咨詢機(jī)構(gòu)等各盡其職，共同推進(jìn)PPP項(xiàng)目的良好長效發(fā)展。